通过对2007-2009年间国务院及各省出台的与旅游相关文件分析比较可以得出结论：旅游业在国民经济中的战略性地位已经确立，形成了“一个文件引领，重点区域示范，其他产业政策配套，各省政策支撑”的文件体系。

　　据不完全统计，2007-2009年间，国务院及各省政府及办公厅出台了5000多个文件，其中151个与旅游相关。这些文件涉及面广，横跨的产业多。至2009年底，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）提出要“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号）提出要将海南建设成为国际旅游岛，至此构建旅游战略性地位的相关文件体系形成。这些文件充分说明，旅游产业的战略性地位不仅仅由41号文件决定，而是由重点区域示范、相关产业支撑、各区域积极实践参与的战略性体系确定的。

　　本文对近三年来国务院及各省办公厅出台的文件进行了统计分析，需要说明的是，统计过程中由于部分涉密文件不公开，以及各省的政府公共信息公开程度等问题影响，统计的文件总数为不完全统计数。

　　一、2007-2009年国务院及各省旅游相关文件统计

　　1.国务院及其办公厅发文情况

　　近3年来，国务院出台的文件中，旅游专项及与旅游业相关的文件呈现逐年增加的态势。通过对国务院政府网站公开信息的搜集，我们发现2007-2009年间，国务院及办公厅共出台文件411个，其中，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）、《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号）两个文件是旅游业的专项文件。国发〔2009〕41号更将旅游业定位为战略性支柱产业，这是旅游业发展史上具有里程碑意义的一个文件。另外，在411个文件中有25个文件与旅游业直接或间接相关联，且与旅游业相关联的文件数量呈逐年提高的趋势，这些数据充分表明，旅游业在国民经济中的地位越来越突出。（见表1）

　　2.各省政府及其办公厅发文情况

　　通过对30个省、市、自治区、直辖市政府网站的信息搜集，从得到的资料看，各省出台的旅游相关文件总数较多。2007-2009年间各省政府及其办公厅共发布文件4693个，其中有126个文件与旅游业相关联，占其发布文件总数的3.5%。部分省市还单独出台了加快旅游产业发展的指导意见。从发布的各种文件看，旅游业一方面成为短期内各地拉动内需、进行消费升级的重要途径，另一方面也是各地经济结构调整、进行产业升级的重要方向。（见表2）

　　二、国务院系列文件凸显旅游业的战略性地位

　　这些文件充分说明，旅游业已经成为国家战略。从短期看，旅游业是新的消费热点、拉动内需、应对金融危机的重要举措。从中长期看，旅游业是我国国民消费结构升级的重要方向、促进就业的重要领域、经济结构调整的重要途径。旅游业已经深度融入了国家的经济战略和区域发展方略，并且成为循环经济、低碳经济的重要组成部分。

　　1.国务院41号文件明确旅游产业战略地位，引领产业发展

　　进入“十一五”以来，国务院对转变经济增长方式、调整经济结构、加强消费对国民经济的贡献方向越来越明显，旅游业正是在这一背景下逐渐融入国家战略的。2007年以来，国务院相继出台的《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号）、《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发〔2007〕36号）、《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号），到新近出台的《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》（国办发〔2010〕9号）均体现了这一导向。

　　旅游业在拉动内需、转变经济发展方式中发挥着重要作用，战略性地位已经确立。《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）、《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号）两个文件是旅游业的专项文件。国发〔2009〕41号明确指出“旅游业是战略性产业”，要“进一步解放思想，深化改革开放，加强统筹协调，转变发展方式，提升发展质量，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。这是旅游业发展史上具有里程碑意义的一个文件，它明确了旅游产业在国民经济中的战略性地位。旅游业在国民经济中的地位越来越突出。国发〔2009〕44号文件提出了将海南建设成为国际旅游岛的重要方略，与国发〔2009〕41号相呼应，是对将旅游业建设成为战略性产业的重要示范，形成一个文件引领、一个区域示范的格局。

　　2.旅游业深度融入国家重点区域规划，区域支撑形成

　　2007年至2009年期间，国务院先后发布关于四川汶川、重庆、福建、宁夏、长三角、东北地区、广西、海南等地的发展指导意见，意见中均指出要将旅游业作为区域重要产业来发展。其中，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）中提出，要“加快完善旅游公共服务设施，发挥集散地枢纽功能。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设。综合开发现代旅游产品，积极发展渝东南地区民族特色手工业和民俗生态旅游，培育一批功能齐全的特色旅游景点。依托三峡工程、三峡文化和三峡生态长廊，构建长江三峡国际黄金旅游带”。《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发〔2009〕24号）中提出，“建设两岸经贸合作的紧密区域。建立海峡两岸旅游合作机制，共推双向旅游线路，培育“海峡旅游”品牌。《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发〔2009〕33号）中指出，要“大力发展旅游业，抓紧研究出台东北地区旅游业发展专项规划，加强旅游基础设施建设，发展一批特色鲜明、吸引力强的旅游目的地，提高管理服务水平，建立大东北无障碍旅游区”。《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（国发〔2009〕42号）提出，“桂林要充分发挥旅游资源优势，打造国际旅游胜地，推进机械、汽配、橡胶、医药、特色农林产品精深加工等产业升级换代，进一步办好国家高新技术产业开发区”。《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》（国发〔2008〕29号）中提出，要“大力支持固原肉牛、马铃薯等农产品专业批发市场建设。促进南部山区红色旅游和生态旅游业加快发展”。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号）中提出，“积极发展面向民生的服务业。大力发展旅游业，进一步拓展市场、整合资源，建设世界一流水平的旅游目的地体系”。《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2008〕21号）中提出，“把旅游业作为先导产业，加快重点旅游景区、景点的恢复重建”。旅游业与各区域规划的融入程度越来越深。旅游业已经成为国家重点发展的战略区域的重要产业，在推进区域经济发展、促进民生改善等方面发挥越来越重要的作用，为我国旅游业发展提供了强劲的区域支撑。

　　3.旅游业与相关产业深度融合，配套政策支持

　　旅游业逐渐深度融入各相关产业规划，产业融合发展格局初现。国务院颁布的系列推进产业发展的文件均提出要与旅游业发展相结合，旅游业在与其他产业融合发展的范围越来越宽，产业边界不断扩大。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）中提出，要“促进和规范邮轮产业发展。允许境外国际邮轮公司在上海注册设立经营性机构，开展经批准的国际航线邮轮服务业务”。《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》（国发〔2009〕29号）中对旅游业的重视程度很高，提出要“充分发挥少数民族文化资源优势，鼓励少数民族文化产业多样化发展，促进文化产业与教育、科技、信息、体育、旅游、休闲等领域联动发展”。《国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（国发〔2009〕1号）中旅游业的地位逐渐凸显。《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号）中提出，要“大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合、互动发展。围绕小康社会建设目标和消费结构转型升级的要求，大力发展旅游、文化、体育和休闲娱乐等服务业，优化服务消费结构，丰富人民群众精神文化生活”。上述一系列文件的出台，说明旅游业正在逐步融入主流经济领域，受关注程度提升，产业地位日益显著。

　　旅游业在1号文件中地位不断提升，经济社会功能凸显。2009年，国务院在《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（国发〔2009〕1号）中提出要“建设现代林业，发展山区林特产品、生态旅游业和碳汇林业”。这是国务院第一次在1号文件中提出农业与旅游业融合发展的问题。2010年1月出台的《国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（国发〔2010〕1号），是新世纪以来第7个关于“三农”的1号文件。《意见》指出，要“推进乡镇企业结构调整和产业升级，扶持发展农产品加工业，积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游和农村服务业，拓展农村非农就业空间。”旅游业成为加快改善农村民生、缩小城乡公共事业发展差距、促进农民就业创业的重要途径。

　　三、各省政府系列文件为产业发展提供强力支撑

　　从各省政府及其办公厅发布的文件内容看，旅游业在省域经济、社会发展中的地位越来越突出，旅游业已经初步成为各区域发展的重点产业，在扩大内需、促进就业中扮演重要角色。同时，旅游业还是各地推进城镇化进程、开展边境贸易、推动循环经济发展的重要手段。各地密集出台的旅游产业发展政策是对国家旅游产业政策的有力实践，形成强力支撑。

　　1.旅游业成为区域发展的重点产业

　　旅游业在区域经济结构调整中扮演重要角色。2007-2009年间，福建、河南、吉林、浙江、陕西、山东、海南、黑龙江等省纷纷出台进一步推动旅游产业发展的意见。福建出台《福建省人民政府关于进一步推动旅游产业发展的若干意见》（闽政〔2009〕18号）、海南出台《海南省人民政府关于促进产业发展的指导意见》（琼府〔2008〕80号）、浙江出台《浙江省人民政府贯彻国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见的实施意见》（浙政发〔2009〕69号）、陕西出台《陕西省人民政府关于进一步加快旅游产业发展的决定》（陕政发〔2009〕48号）、四川出台《四川省人民政府关于加快恢复振兴旅游业的意见》（川府发〔2008〕44号），山东则在2006年就已经出台《山东省人民政府关于大力推进旅游业又好又快发展的若干意见》（鲁政发〔2006〕148号）。在各省出台的加快发展服务业的意见中，旅游业是其中重点发展的产业。图们江、长株潭城市群、山东半岛蓝色经济区、海南岛、鄂西、北部湾、海峡西岸等区域规划中，旅游业均被置于重要的位置。

　　2.旅游业在各省扩大内需、促进就业中发挥重要作用

　　旅游业的经济、社会综合功能在应对金融危机中充分显现。2008年－2009年间，受全球性金融危机影响，各地经济、社会发展速度放缓，失业人口增加，由于国内旅游在金融危机影响下仍保持欣欣向荣的发展局面，旅游业被放在了重要的位置，成为各地扩大内需、促进就业的重要途径。各地政府根据自身的实际情况出台了系列举措，山西则单独出台《山西省人民政府办公厅关于印发山西省扩大旅游消费金秋行动方案的通知》（晋政办发〔2009〕106号），对如何通过扩大旅游消费提出行动方案。《四川省人民政府关于进一步做好就业工作的通知》（川府发〔2009〕13号）、《上海市人民政府关于进一步做好本市促进创业带动就业工作的若干意见》（沪府发〔2009〕1号）、《河北省人民政府关于进一步推进就业再就业工作的意见》（冀政〔2007〕58号）、《河南省人民政府关于积极应对当前经济形势切实做好稳定就业扩大就业工作的通知》（豫政〔2009〕33号）、《黑龙江省人民政府关于实行更加积极的就业政策进一步稳定就业局势的意见》（黑政发〔2009〕11号）、《辽宁省人民政府关于进一步搞活流通扩大消费的意见》（辽政发〔2009〕10号）等文件中，旅游业均成为解决就业的重要突破口。《山东省人民政府关于搞活流通扩大消费促进经济发展的意见》（鲁政发〔2009〕13号）、《贵州省人民政府办公厅关于搞活流通扩大消费的意见》（黔府办发〔2009〕48号）、《安徽省人民政府办公厅关于搞活流通扩大消费的实施意见》（皖政办〔2009〕22号）、《关于进一步加大投资力度扩大内需促进经济平稳较快发展的若干意见》（粤府〔2008〕98号）等等，均将旅游业作为新的消费热点来重点推动。

　　3.旅游业成为各省推进城镇化、边境贸易的重要突破口

　　旅游业成为新兴区域的重点发展产业。图们江、北部湾、长株潭城市群等区域规划中，旅游业是边境贸易的重要组成。《广西壮族自治区人民政府关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定的通知》（桂政发〔2008〕61号）中重点发展的产业中提出，“鼓励发展石油化工、林浆纸、钢铁、铝加工、轻工食品、修造船、集装箱制造、港口机械、海洋产业、生物及制药、电子信息、汽车配件、精细化工及其他配套或关联产业，现代农业，物流、商贸、金融、信息服务、会展、房地产、旅游、文化、广播电视、新闻出版、体育、卫生保健等现代服务业，构建特色鲜明、竞争力强、带动作用大的产业结构”。《吉林省人民政府关于加快推进图们江区域开放开发的意见》（吉政发〔2007〕6号）中提出“以通道建设和扩大物流为突破口，改善通关环境，扩大经贸往来，促进旅游发展,逐步形成具有物流集散、加工贸易和商贸旅游等功能的新型开放开发区域”。天津、云南、浙江等省纷纷出台文件，大力推进乡村旅游、农家乐休闲旅游业发展。旅游业成为解决农村剩余劳动力、推进城镇化进程的突破口。

　　4.旅游业与文化、农业、林业等多个产业深度融合

　　从统计情况看，旅游业与农业、林业和文化产业关系最为紧密。各地出台的加快文化产业发展的文件中，基本上都提到将旅游业与文化产业结合。《内蒙古自治区人民政府关于进一步扶持老区经济社会发展的意见》（2009）、《天津市文化产业振兴规划和第一批文化产业振兴重点工作计划的通知》（津政发〔2010〕1号）、《西藏自治区人民政府关于加快发展我区文化产业的若干意见》（藏政发〔2008〕48号）、《云南省人民政府办公厅关于印发云南省加快乡村旅游发展指导意见的通知》（云政办发〔2008〕159号）、《海南省支持文化体制改革和文化事业文化产业发展若干政策的通知》（琼府〔2007〕25号）、《河南省人民政府关于支持省级文化改革发展试验区建设的若干意见》（豫政〔2009〕51号）、《湖北省人民政府关于加快茶叶产业发展的意见》（鄂政发〔2009〕43号）、《湖南省人民政府关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的意见》（湘政发〔2009〕41号）、《浙江省人民政府关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的实施意见》（浙政发〔2009〕73号）、《青海省人民政府关于进一步加快流通业发展的意见》（青政〔2008〕61号）等文件中旅游业均被作为联动产业与其自身产业共同发展。在农业与林业为主导的文件中，大多会提出发展农业旅游、生态旅游等旅游产品形式。旅游业已基本形成与文化、农业、林业等多个产业的融合发展局面。

　　5.旅游业的区域创新日益活跃

　　近年来，旅游业越来越受到各省政府的重视，在政府部门的大力推动下，各地进行了各种产业发展体制和机制创新，取得了良好成效。2008年甘肃出台《甘肃省人民政府办公厅批转省发改委省旅游局关于开展县域旅游产业示范县试点工作实施意见的通知》（甘政办发〔2008〕184号），提出进行县域旅游产业示范县试点，2009年出台《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省旅游产业实现三年翻番与质量提升计划指导意见的通知》（甘政办发〔2009〕40号）；2008年广东出台《关于试行广东省国民旅游休闲计划的若干意见》（粤府〔2009〕19号），实施了国民旅游休闲计划试点；浙江则出台《浙江省人民政府关于命名浙江省旅游经济强县(市、区)的通知》（浙政发〔2009〕10号）,开展了旅游经济强县的评级工作，各地旅游发展创新活跃；江西出台《江西省人民政府关于2007年深化全省经济体制改革的意见》（赣府发〔2007〕13号），提出“深化旅游体制改革。进一步探索分层级的旅游管理体制，强化城市的旅游市场监管和为旅游直接服务的职能。完善主要风景名胜区的管理体制，推进区内一体化管理。完善旅游行政管理部门的公共职能。加快旅游企业机制创新，促进资源优化整合，积极组建大型旅游集团”等等。各地方政府根据自身的实际情况，竞相开展各种创新尝试。

　　6.旅游业成为循环经济、低碳经济的重要组成部分

　　《甘肃省人民政府关于加快发展循环经济的实施意见》（甘政发〔2008〕70号）提出“循环型第三产业。围绕节能、降耗、节水、减污和增效等，重点在餐饮、宾馆、信息服务、物流、商贸和旅游等领域开展循环经济试点”；《江西省人民政府关于印发江西省节能减排综合性工作方案的通知》（赣府发〔2007〕31号）提出“落实《国务院关于加快发展服务业的若干意见》，抓紧制定实施配套政策措施，完善组织协调机制，加快形成机制灵活、功能完善、开放度高、辐射力强的现代服务业体系”；《山东省人民政府关于进一步促进经济增长方式转变的意见》（鲁政发〔2007〕20号），提出“大力发展旅游业。科学整合开发和保护旅游资源，改善基础设施，推进重点旅游区、精品旅游线和专项旅游产品开发建设，规范旅游市场秩序，切实用好旅游扶持资金，塑造旅游品牌，培育一批实力强的大型旅游集团。大力振兴鲁菜，开发风味小吃与艺术表演融为一体的服务项目。鼓励开发特色旅游商品。”（石培华 唐晓云）