《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）中明确提出“制定国民旅游休闲纲要。”

　　新中国成立以来，我国在不同的历史时期顺应各阶段发展的特殊要求开展的一系列全民运动，在不同历史时期承担起特殊的历史重任，对社会经济的发展起到了重要的作用。如20世纪50年代开展的全民爱国卫生运动解决了新中国成立之初的卫生环境问题，20世纪80年代开展的全民健身运动是为解决我国大规模社会主义建设的劳动力身体素质问题，20世纪90年代开展的环保运动是为解决可持续发展环境和人民生活质量问题。这些运动和计划有几个共同特点：事关全民利益、产生全球影响、需要中央决策、应对特殊使命，既关系民生又事关国计。其成功经验有6条：一是科学指导、以人为本，二是建立机制、全民参与，三是自上而下、统筹协调，四是建立标准、以评创建，五是主题宣传、提高意识，六是增加投入、改善供给。

　　在全面建设小康社会、构建和谐社会和消费型社会的历史阶段推出《国民休闲纲要》，是政府为老百姓谋幸福一贯追求的表现，也反映了新的时代背景下执政理念的新内涵。

　　一、《国民休闲纲要》的性质定位

　　（一）国民幸福工程

　　改革开放促进了社会生产力的发展和人民生活水平的提高，但由于我国长期以来以经济建设为中心，重增长、轻发展，尤其是社会发展严重滞后于经济增长，贫富差距、阶层分化以及利益诉求与价值取向的多元化等社会问题影响了大众对幸福的感受。如何提升国民的幸福感，建设社会各阶层和睦相处、社会成员各得其所的和谐社会，是目前摆在我国社会发展中的首要问题。积极健康的休闲，是提高国民生命质量和幸福感的重要形式，是优化社会资本、消解社会矛盾的重要方式，是创造幸福GDP、打造更可持续发展模式的重要途径，对于满足发展的最终需求、真正落实以人为本理念、形成一个现代文明的社会具有终极意义。

　　（二）国民健康工程

　　改革开放以来，由于我国经济长期处于全球产业链低端，导致国民适应现代化发展要求的科技知识和文化水平提升较慢。另一方面，虽然随着我国卫生事业发展和物质生活水平的提高，居民健康水平有所提升，但是在工业化、城市化和社会转型发展进程中，一系列现代病、都市病、心理疾病呈爆发态势。据2006北京国际健康论坛报告，我国人口中15%属于健康，15%属于非健康，70%属于亚健康，亚健康人口超过9亿。根据中国人才蓝皮书披露的数据，我国知识分子群体有70%的人走在“过劳死”的边缘，这些人中的2/3将死于心脑血管疾病。目前，精神疾病已超过心血管病，跃居我国疾病患者的首位。据2009年亚洲精神科学高峰会报告显示，我国有超过2600万人患有抑郁症。一项由卫生部、科技部和国家统计局共同完成的调查报告显示，目前中国成人超重率为22.8%，肥胖率为7.1%。此外，目前中国约1.6亿人血脂异常，成人患病率为18.6%；约有1.6亿多人患高血压。这是由工作压力过大造成长期紧张、焦虑，以及不适应快节奏的现代生活而导致的。实施《国民休闲纲要》，采取强有力的工休制度安排，有助于解决危害日烈的过度劳动问题，可以促进人们选择劳闲均衡的和谐生活方式。休闲对身心的放松和社交功能，可以激发创新的灵感和智慧，产生新的知识、推动智力的再生产。科学健康的休闲行为，能充分发挥个人的爱好和专长，从而促进人的身心健康和全面发展。

　　（三）国民就业工程

　　据估算，每年有2500万农民工面临就业压力，600多万高校毕业生就业问题等给社会稳定带来巨大压力。长远看，未来30年我国还将有3亿左右农村劳动力需要转移和就业。实施《国民休闲纲要》，大力发展休闲产业，发挥新兴休闲经济的就业增量功能，对于缓解当前的就业困难、持续创造就业岗位具有重要意义。休闲经济涉及领域广泛，包括旅游业、服务业、健身业、娱乐业等产业以及由此连带的产业群，岗位分布极其广泛。随着旅游休闲、康体休闲、休闲体育、休闲教育、休闲文化的需求增加，休闲产业将成为最有潜力的就业领域，就业空间十分广阔。

　　休闲产业就业方式灵活、包容性强，对解决我国的就业问题具有针对性。休闲产业涉及领域广泛，对人才的需求也十分多样，可以为男性和女性、全职和兼职以及不同层次的人才提供适合的工作岗位。而且，由于一些行业运营的季节性、时间性较强，工作的弹性很大，能够以更灵活的就业形式吸纳更多的劳动力。绝大部分休闲服务业是劳动密集型产业，就业门槛和就业成本都比较低，可以为城市化过程中的农村剩余劳动力转移和下岗分流职工创造就业机会。

　　（四）国民消费工程

　　改革开放30年来中国经济取得了举世瞩目的成就，但在当前世界经济局势下暴露出一系列问题：一是经济发展的动力过于依赖国外市场和出口导向；二是投资强劲，并形成路径依赖与消费弱、拉动力量小的矛盾；三是产业结构升级缓慢，重工化发展趋势明显，与“轻型、服务型”现代经济的发展趋势不符，并导致一系列资源环境问题。进一步调整经济结构、扩大内需、促进居民消费，是中央确定的长期战略方针和基本立足点，也是有针对性地解决我国经济发展一系列深层次矛盾的正确抉择。制定和实施《国民休闲纲要》，推进休闲产业的大发展，有助于扩大内需、促进消费，形成新的经济增长点；有助于调整产业结构，推动服务业发展；有助于优化形成供需平衡、内外均衡的经济结构，适应未来发展需求。由外向型经济向内向型经济转变、由投资向消费转变、由政府主导向发挥市场机制的功能转变、由粗放型生产发展向注重集约生产和生活消费的发展转变，是中国经济下一步必须面对的现实问题，也是建设一个供需平衡、内外均衡、健康稳定的大国经济的战略选择。

　　（五）国民教育工程

　　读万卷书、行万里路。引导积极健康的休闲发展方向，也是促进人力资本提升、全面提高国民素质的有效途径。首先，虽然休闲的首要目的并非学习，但休闲活动具有文化传播、文化体验等教育功能,不仅能够让人的体力得到恢复，也有助于智力的发展和知识的传播，有利于提高国民的素质。其次，通过休闲对身心的放松，可以激发创新的灵感和智慧，产生新的知识、推动智力的再生产，历史上不少科技、文化成果正是在轻松的交流和思考中产生的。再次，合理利用休闲时间接受培训教育,可以主动提高个人技能,促进生产和社会发展。最后，科学健康的休闲行为，能充分发挥个人的爱好和专长，可以使人获得自由、独立和自主感，培养并提高自信、自尊，提高领导才能、培养团队精神、提高认知效率、提高幽默感、促进能力的均衡发展、形成积极乐观的精神面貌等等，从而促进人的身心健康和全面发展。

　　（六）国家形象工程

　　制定实施《国民休闲纲要》，保障公民休息权利，以健康、高雅的休闲活动提升国民素质，进一步改变国家形象，改变国民形象，改变政府执政形象，是中国和平崛起、向世界展现中华民族复兴的重大战略之一，也有利于塑造劳工权益得到充分保护的经济形象，部分缓解出口产品的贸易壁垒问题。健康文明的旅游、文化和休闲活动，有利于提高国民的社交、礼仪和文化修养，培育国民的人文精神和气质风度，规范市场秩序。同时，旅游休闲活动参与者直接的交流，有助于在世界塑造大国公民的国民形象，提高我国的国际美誉度和认同度。

　　制定和实施《国民休闲纲要》，改善国民休息、休闲和文化娱乐的环境，提高国民生活质量和幸福感，进一步推动休闲产业发展，不仅能够有效改善民生、提高国民福利，也能够提升国民素质、提高人力资本存量；不仅对拉动内需、促进国内消费、扩大就业容量、缓解国际金融危机的压力具有阶段性的现实意义，更对优化消费结构、提升产业结构、消解社会矛盾、提高发展质量、提升国际形象、建设和谐社会等具有长远的战略意义。

　　制定《国民休闲纲要》须遵循“着眼民生、普遍受益”、“统筹协调、整合资源”、“政府引导、社会参与”、“分类指导、试点先行”、“总体安排、分步实施”五个基本原则，以提高人民生活生命质量为着眼点，以刺激消费和稳定就业为现实切入口，包括提高服务质量、构建和谐社会、建设消费型社会等方面，建立综合性的目标体系。《国民休闲纲要》应突出惠民利民，从六个方面推进实施：一是加大国民旅游休闲宣传教育力度，调动国民旅游积极性；二是采取多种形式，组织开展多样化的旅游休闲活动；三是适应国民需求，提供丰富多样的旅游产品；四是提供优质服务，营造良好的旅游消费环境；五是以国民旅游休闲为重点，完善国内旅游管理；六是推出系列便民惠民措施，让百姓得实惠。

　　二、制定《国民休闲纲要》的指导思想与主要内容

　　（一）基本原则

　　按照“民生工程、国家战略、制度创新”的性质，体现六个特点：全民性（考虑最广大人民群众利益）、战略性（国家层面推动）、综合性（整合利用资源、社会广泛参与）、指导性（引导性、纲领性文件）、长期性（较长过程）、配套性（不是孤立计划，要充分利用好相关战略和政策资源）。一定要有新的制度安排，让老百姓能真正得到实惠。为此，须遵循五个基本原则：一是“着眼民生、普遍受益”原则；二是“统筹协调、整合资源”原则；三是“政府引导、社会参与”原则；四是“分类指导、试点先行”原则；五是“总体安排、分步实施”原则。

　　（二）主要内容

　　根据科学发展观的要求，制定《国民休闲纲要》应以提高人民生活生命质量为着眼点、以刺激消费和稳定就业为现实切入口，包括提高服务质量、构建和谐社会、建设消费型社会等方面，建立综合性的目标体系。除借鉴国外和各地国民旅游休闲计划的主要内容，建议更加突出惠民利民，按照引导性与操作性相结合原则，从六个方面推进实施：一是加大国民旅游休闲宣传教育力度，调动国民旅游积极性；二是采取多种形式，组织开展多样化的旅游休闲活动；三是适应国民需求，提供丰富多样的旅游产品；四是提供优质服务，营造良好的旅游消费环境；五是以国民旅游休闲为重点，完善国内旅游管理；六是推出系列便民惠民措施，让百姓得实惠。

　　具体内容为整合利用各类资源构建若干体系：完善国民旅游休闲假日体系，扩大旅游休闲市场体系，丰富完善旅游休闲产品体系，培育壮大旅游休闲产业体系，优化拓展旅游休闲空间体系，完善旅游休闲公共服务体系，完善国民旅游休闲优惠体系，完善国民旅游休闲监管体系，完善旅游休闲法规管理体系，完善旅游休闲宣传推广体系，完善国民旅游休闲科教体系，完善国民旅游休闲就业体系。

　　（三）工作抓手

　　1.以带薪休假为抓手的制度建设。休闲时间的充足与否、可用于休闲活动的可支配收入多少是制约居民能否参加休闲活动的两大要素。居民收入反映了一国的现实发展水平、财富分配结构、就业市场供需状况、产业结构状况甚至个人的工作能力和贡献程度，具有一定的刚性，而当前的政府财政也较难进行大规模的补贴。因此，《国民休闲纲要》应重点从调整大众的休闲时间着手，以“带薪休假制度”为突破口，完善现行工休制度，带动假日旅游休闲和相关产品、产业发展。

　　2.以公共休闲设施建设和产品供给为抓手的公共服务体系建设。由于我国长期以来重生产轻生活、重工作轻休闲，休闲产业发展不成熟，市场不完善，休闲供给严重不足，尤其是公共性休闲设施和产品供给不足，休闲设施、文娱设施、各类场馆、文化产品等都与国外有很大的差距,公共性休闲产品的缺乏剥夺了部分公众的休闲权利。据《旅游与休闲经济的关系研究》课题组调查，有37.1%的居民因休闲的（公共）场所少、位置不便利不参加休闲活动。休闲产品可以分为不花钱或少花钱的公共产品、具有增值服务的大众化产品和高附加值的个性化产品。作为休闲发展领域的政府公共性文件和纲领，《国民休闲纲要》应以公共设施建设和产品供给为突破口，逐步引导建设大众型、尤其是针对中低收入社区和人群的休闲设施和公共产品，具体可分为两类：一类是以锻炼身体、消遣娱乐为目的的休闲广场、休闲街区、城市公园、公共健身设施、公共绿地等设施；另一类是以自我实现、技能提高、丰富知识为目的的国家公园、地质公园、自然保护区、森林公园、植物园、动物园、图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站、村镇文化中心、博物馆、档案馆、展览馆、少年宫、科技宫、工人文化宫。

　　3.积极健康休闲观念的培育。基于中国的经济和社会发展状况、价值观体系和固有的文化传统，对于休闲存在一些认识上的误区和不足，基本上把休闲活动与“游手好闲”、“好逸恶劳”、“无所事事”、“不务正业”等相联系，而没有进入主流文化和意识形态，更没有将休闲活动和提高国民综合素质，促进经济和社会发展等相结合，从而制约了产业的发展。此外，与休闲有关的信息供给非常不足，休闲设施、休闲内容、休闲方式、休闲理念等信息都很不够。随着我国经济上逐渐富裕、社会福利与保障的建立和完善、休闲时间日趋充裕，社会整体将逐步向闲暇社会演进，因此，《国民休闲纲要》应着眼长远，根据中国经济社会文化发展的阶段、特点和传统，解决思想认识问题，倡导科学健康的生活方式，加大宣传，强化对积极健康休闲方式的舆论导向力度，切实扭转传统的休闲消费观，引导发展休闲信息产业，在争取大众休闲需求得以满足的同时，寻求国民的全面发展，创造更加幸福美好的生活。

　　三、《国民休闲纲要》的实施路径

　　（一）分类推进

　　《国民休闲纲要》是引导大众科学健康休闲，提高大众生活质量和幸福感的纲领性文件，面向所有的中国公民。由于中高档次的休闲产品和服务具有较强的商品属性，消费者易于通过市场行为购买和消费，因此，纲要应重点考虑社会弱势群体和低收入人群，提出有针对性的举措、政策进行分类指导。分类指导可根据年龄、人群、组织来进行。分年龄：老人、中青年、少年儿童（学生）。重点是针对老人和少年儿童发展旅游休闲的专项产品和设施设置专项补贴资金，或通过免票等措施进行隐性补贴等，针对学生以课程、学分设置和学假安排等方式开展修学旅游。分人群：高收入人群、中收入人群、城镇居民、农民工与农民等相对低收入人群。重点是对农民、农民工、一般城镇居民，通过传播科学健康的休闲观念，或针对低收入群体进行适当补贴等形式加以引导和促进。分组织：家庭、企业、政府与事业单位。重点是对行政单位、企事业单位工休制度的调整，逐步落实带薪休假制度。

　　（二）整合推进

　　《国民休闲纲要》的实施应从以下八个方面着手：一是抓住机遇，争取纳入当前的国家宏观经济政策和“十二五”发展规划；二是按照“边试点、边总结、边推广”的路径起步推进；三是以度假区、休闲城市创评等工作为突破口，先易后难，逐步开拓休闲发展空间；四是纲领引导、细则配套，总结研究一批有利于工作开展和行业发展的相关成果，创造一套切实可行的工作体系；五是遵循增量原则，制度创新、政策扶持，尽量降低社会成本，增加对公共设施和服务体系的投入支持；六是在纲要的总体指导下，研究出台《国民休闲指南》，分类指导、分步实施、循序推进；七是寻求利益共同点和工作结合点，逐步形成部门联合、政企联动、各类社会组织广泛参与的推动格局；八是舆论引导，标准规范，引导形成健康的社会休闲氛围和规范的企业运营机制，促进供需协调发展。

　　（三）分步推进

　　到2020年，通过实施国民休闲纲要，充分调动国民旅游休闲消费积极性，使旅游休闲意识普遍得以提高，旅游休闲成为人们的生活方式、自觉行为，基本形成稳定的国民旅游休闲体系；进一步整合旅游休闲资源，完善配套设施，提高服务质量，落实政策措施，增强我国旅游休闲发展后劲和动力。

　　为实现目标任务，从现在起到2020年，国民旅游战略分三期进行。

　　第一步，从现在起到2012年，加大宣传，形成氛围，重点试行，逐步推广。择条件成熟的地区作为试点，并在重点旅游人群中试行，摸索经验，总结提高，逐步向其他地区和其他人群推行，使国民休闲纲要有计划、分步骤、有重点地进行。

　　第二步，从2012年至2015年，全面开展国民休闲纲要。一是使旅游休闲成为全社会的自觉行为、日常行为，国民出游率达到80%以上，旅游消费真正成为国民稳定的普遍性消费和大众化消费。二是通过实施国民旅游纲要，旅游产品得以进一步优化组合、转型升级，旅游经济效益、社会效益得以稳步提高。

　　第三步，从2015年到2020年，全面升级国民旅游纲要。使旅游休闲普遍成为人民的生活方式和消费领域，年均出游达到2人次，旅游人均消费达到1000元；增加旅游休闲业对经济发展的贡献率，全国旅游休闲总收入相当于GDP的比重达到10%，占服务业增加值的20%，努力加快旅游经济强国建设的步伐。

　　四、实施《国民休闲纲要》要避免的风险

　　实施《国民休闲纲要》作为一项国家政策，是一次利益调整的过程，牵涉众多利益相关者，在实施中可能面临诸多风险和障碍。具体包括以下四个方面：

　　（一）受益不均衡

　　我国地区之间、城乡之间、阶层之间收入差异巨大。经济发展水平的不平衡和收入分配的不均等，将会导致国民休闲战略很难让不同地区和不同人群同等程度同步受益。中低收入阶层处于“有闲没钱”的生活状态，对他们而言最宝贵的是“工作机会”和“维持生计”，少有心情惠顾休闲。因此，保证国民休闲战略政策的公平性存在难度。根据这一现实状况，需要明确的是国民休闲战略的实施需要逐步推进。在市场领域，应引导健康休闲舆论，丰富中高档休闲产品，让一部分相对富裕人群通过休闲市场消费先“闲”起来。在公共政策层面，首先应通过强有力的制度建设保障劳动者必要的休息权利，同时通过财政补贴和政策倾斜让一部分困难地区、低收入阶层、社会弱势群体人享受到基本的休闲福利。在以上基础上，再逐步扩展进而带动全民休闲，只有这样才符合我国的国情，才能逐步改善受益不均衡的状况，最终达到普惠全民的目的，真正实现“国民休闲”。

　　（二）误读与误导

　　由于部分媒体的误读和误导，大众可能对国民休闲战略存在表面或片面的理解，不能从本质上认识到国民休闲是从长期考虑，逐步建立有利于公民素质提高、有利于休息权利保障、有利于社会文明发展的新的生活方式和发展模式。

　　《国民休闲纲要》的目的可能会被误认为主要是刺激消费、拉动内需，是旅游部门的一个“救市”之举，是特殊时期撬动内需的工具。有人认为目前我国缺乏实施《国民休闲纲要》的现实基础。休闲、旅游等消费需以“有闲”和“有钱”为基础，国家真的已经富裕到能让全民休闲？国民真的富裕到需要主动引导进行休闲？这些质疑误以为实施国民休闲计划就是要保证所有国民都免费去休闲。有人认为国民休闲纲要会引发公费旅游，使原本可能造福全民的福音，变成了一场花费公款的群体“盛宴”。还有人认为国民休闲纲要会增加国民负担、凸显两极分化，进而导致“国民”身份认同分裂。任何旅游都不是免费午餐，许多居民既无闲、又无钱，或者有闲无钱、有钱无闲。如果以行政手段推行该战略，很可能会加重居民负担。

　　（三）成本与走样

　　有人担心实施《国民休闲纲要》可能给企业和国家带来新的成本问题，尤其是在当前金融危机背景下，企业经营面临诸多困境，政府财政减收增支因素增多，可能导致部分措施难以落到实处。鉴于此，国民休闲战略应以适度超前的原则逐步实施，不能给企业、个人和社会造成过大负担，导致不能实施、成为空头文件，或实施中走样与变形。

　　（四）脱节与反向

　　国民休闲战略实施，必然会改变企业现行工休制度和劳资关系格局，并可能为不合理的政府支出提供新的渠道，造成政策初衷与实施效果的脱节，甚至完全反向，难以达到预想目的。如对企业来说，落实员工的带薪休假将减少员工生产时间、间接抬高了薪资成本，如照搬西方国家制度强行实施对员工休闲休假的补贴，则将直接提高企业运行成本。在这种情况下，企业很可能将以各种转嫁以上成本的方式应对，如加强劳动强度、裁员、休假后正常工作时间加班、降低工资等隐性措施，进而造成对员工福利和企业利益双方面破坏。（石培华 冯凌 于靖）